在1999年和2000年，中國的出口退稅率平均保持在15%以上，此舉既擺脫了亞洲金融危機(jī)的負(fù)面影響，還進(jìn)一步擴(kuò)大了外貿(mào)出口，使中國外貿(mào)出口連續(xù)多年保持高于GDP增速一倍的速度。 當(dāng)出口退稅一度成為中央財(cái)政的沉重負(fù)擔(dān)，并達(dá)到了2400多億元的拖欠高峰時(shí)，中國財(cái)稅體制框架下的出口退稅支付機(jī)制所存在的問題和矛盾也凸顯出來。 欠稅是正常現(xiàn)象 由中央財(cái)政所負(fù)擔(dān)的出口退稅額是從2000年開始突破1000億元大關(guān)的，3年后又突破了2000億元。歷史資料顯示，到2003年底，中央財(cái)政已經(jīng)累計(jì)欠退稅達(dá)到2400多億元。2005年，中央財(cái)政利用財(cái)政超收部分一次性徹底償還了陳年欠賬。 廣東某出口企業(yè)代表直言，出口退稅被拖欠一年半載是常有的事情。“我們都習(xí)慣了，不拖欠才是不正常?！? 一個(gè)企業(yè)代表介紹，由于當(dāng)?shù)卣非驡DP，會(huì)鼓勵(lì)企業(yè)出口，有時(shí)甚至采取強(qiáng)迫手段?！叭绻髽I(yè)不積極出口就會(huì)有可能被取消進(jìn)出口權(quán)，所以，只能按照政府的要求，為出口而出口，但卻見不到退稅?！? 出口退稅是退還出口貨物在國內(nèi)各生產(chǎn)環(huán)節(jié)和流通環(huán)節(jié)繳納的增值稅和消費(fèi)稅。因?yàn)樵鲋刀惡拖M(fèi)稅等間接稅是對(duì)消費(fèi)行為征收，而出口貨物并未在國內(nèi)消費(fèi)，因此，出口退稅應(yīng)是全額退還，征收多少退還多少，誰征收誰退還。 但在實(shí)際操作中，上述原則并沒有得到全面執(zhí)行。財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所李全認(rèn)為，出口退稅率高，出口增長速度就會(huì)加快，應(yīng)退稅款的數(shù)額也隨之增加。“這個(gè)增長速度往往是大幅高于財(cái)政收入的增長速度，這就產(chǎn)生了欠稅現(xiàn)象。”李全說。 盡管國家根據(jù)財(cái)政收入的增長速度，也會(huì)逐年提高用于出口退稅的款項(xiàng)，但還是會(huì)出現(xiàn)“入不敷出”的局面?！凹热怀隹谕硕愂且栽鲋刀惡拖M(fèi)稅的正常繳納為前提，而出口騙稅現(xiàn)象是以虛假增值稅和偽造海關(guān)單據(jù)等形式來操作的，這就說明收入實(shí)際上是小于支出的?！北本┕ど檀髮W(xué)世界經(jīng)濟(jì)研究中心季鑄教授表示。 季鑄認(rèn)為，每個(gè)企業(yè)都會(huì)想方設(shè)法尋求自己能適用的最優(yōu)惠稅率，誰都不會(huì)主動(dòng)多繳稅。所以中央財(cái)政收入是有限的；而騙稅現(xiàn)象的存在，使得中央財(cái)政本身并沒有收到相應(yīng)收入，卻要支付出口退稅。 此外，增值稅的分享比例也影響了出口退稅的效率。因?yàn)樵鲋刀愂怯芍醒牒偷胤桨凑?5∶25的比例分享，但出口退稅卻由中央財(cái)政全部負(fù)擔(dān)，誰征收誰退還的原則沒有在實(shí)際操作中得到體現(xiàn)。再結(jié)合財(cái)政收入的增幅低于外貿(mào)出口增幅的大環(huán)境，中央財(cái)政拖欠出口退稅就成為了一個(gè)正常現(xiàn)象。 利益博弈使出口退稅政策矛盾重重 當(dāng)欠稅已經(jīng)達(dá)到了2000多億元的高點(diǎn)時(shí)，2004年進(jìn)行的出口退稅政策改革是出口退稅局面的一個(gè)分水嶺：不再遵循全額退還的原則，而是對(duì)不同產(chǎn)品實(shí)行區(qū)別對(duì)待，如對(duì)國家鼓勵(lì)出口的產(chǎn)品實(shí)行較高退稅率，對(duì)國家限制出口的產(chǎn)品實(shí)行較低退稅率甚至取消出口退稅。平均計(jì)算，出口退稅率從之前的15%下調(diào)了3個(gè)百分點(diǎn)左右。 同時(shí)，誰征收誰退還的原則也被強(qiáng)調(diào)并重視起來，實(shí)行由中央財(cái)政和地方財(cái)政共同負(fù)擔(dān)出口退稅的新機(jī)制。以2003年底出口退稅的實(shí)際退稅指標(biāo)為基數(shù)，基數(shù)內(nèi)仍由中央財(cái)政全額負(fù)擔(dān)，超基數(shù)部分則由中央和地方按75∶25的比例共同分擔(dān)。 由于出口退稅額由中央與地方分擔(dān)，中央財(cái)政的壓力有所減輕，用于出口退稅的款項(xiàng)也大大增加。雖然出口退稅率降低了，但因?yàn)槟軌蚣皶r(shí)得到退稅款，企業(yè)的經(jīng)營情況反而轉(zhuǎn)好。“畢竟以前拿不到退稅的時(shí)候，企業(yè)只能去貸款，而貸款是要付利息的，國家拖欠了出口退稅卻不付利息?！奔捐T評(píng)價(jià)說。 隨著地方政府開始介入了出口退稅，矛盾又開始出現(xiàn)了：由于增值稅是在生產(chǎn)加工地征收，退稅卻發(fā)生在出口地，對(duì)于那些產(chǎn)業(yè)鏈比較長的產(chǎn)品，就出現(xiàn)了征稅和退稅主體不一的情況。 “沿海地區(qū)出口額大，需要承擔(dān)的退稅也比較多，但增值稅的征收方面卻沒有相應(yīng)增加，地方政府自然不高興?！崩钊f。于是，有些地區(qū)因此而限制出口企業(yè)到外地采購產(chǎn)品，甚至限制成立出口企業(yè)，出現(xiàn)了市場分割和地方保護(hù)主義。 改革再次進(jìn)行，自2005年1月1日起，國務(wù)院批準(zhǔn)核定的各地出口退稅基數(shù)不變，超出基數(shù)的部分，中央與地方按照92.5∶7.5的比例共同負(fù)擔(dān)。其中，各省(區(qū)、市)可根據(jù)實(shí)際情況，自行制定省以下出口退稅分擔(dān)辦法，但不得將出口退稅負(fù)擔(dān)分解到鄉(xiāng)鎮(zhèn)和企業(yè)，不得采取限制外購產(chǎn)品出口等干預(yù)外貿(mào)正常發(fā)展的措施。 李全評(píng)價(jià)說：“這次改革進(jìn)展總體順利，基本還清了歷年累計(jì)拖欠的出口退稅款，建立了中央與地方共同負(fù)擔(dān)出口退稅的機(jī)制?！钡?，新問題也很快暴露出來：部分地區(qū)負(fù)擔(dān)較重，個(gè)別地方政府甚至限制外購產(chǎn)品出口、限制引進(jìn)出口型外資項(xiàng)目等問題。 由于各省自行制定出口退稅分擔(dān)辦法，各地的分擔(dān)情況也有所不同。如《青海省人民政府貫徹國務(wù)院關(guān)于改革現(xiàn)行出口退稅機(jī)制決定的意見》中就規(guī)定：“對(duì)出口超基數(shù)中外貿(mào)企業(yè)組織省外產(chǎn)品出口的部分，我省財(cái)政不予退稅”；有的縣市為了減輕負(fù)擔(dān)，有意地控制外貿(mào)企業(yè)出口規(guī)模，不鼓勵(lì)企業(yè)收購?fù)獾刎浽闯隹?，甚至?duì)于從外部地區(qū)收購來的出口商品不給予退稅。 從地方政府的實(shí)際利益出發(fā)，是支持企業(yè)做出口貿(mào)易的，可是要從地方政府的口袋里掏出出口退稅的支出，卻不容易。李全透露，也有一些出口大省，已經(jīng)表示愿意將所有商品的增值稅變?yōu)橹醒攵惙N上交給中央財(cái)政，條件是中央財(cái)政需全額負(fù)擔(dān)出口退稅。 有省級(jí)財(cái)政主動(dòng)承擔(dān)出口退稅的，有以各種理由拒絕出口退稅的，各地方政府出口退稅政策細(xì)節(jié)上差異，企業(yè)自然又要開始尋找最方便最優(yōu)惠政策?！翱梢哉f很多問題還無法從機(jī)制上得到徹底解決，恐怕還需要通過整體稅制改革的進(jìn)一步拓展來實(shí)現(xiàn)?！崩钊f。