“根據(jù)國務(wù)院和剛剛結(jié)束的中央農(nóng)村工作會議的要求，今年起實行的棉花、大豆目標(biāo)價格直補(bǔ)試點明年范圍不擴(kuò)大，仍然還在今年的范圍內(nèi)試點，明年的工作重點是把試點組織好，總結(jié)好經(jīng)驗，為將來擴(kuò)大試點打好堅實的基礎(chǔ)。”12月28日，在清華大學(xué)舉辦的清華2015三農(nóng)論壇上，全國政協(xié)民族和宗教委員會副主任、國務(wù)院參事、原國家發(fā)改委副主任杜鷹表示。
　　與會專家認(rèn)為，中國實行了多年的最低收購價和臨時收儲政策，雖然對保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)作出了貢獻(xiàn)，但是也造成了國內(nèi)外價格價差，引起進(jìn)口不斷增長。2014年開始實施的目標(biāo)價格試點政策，旨在推動完善市場價格機(jī)制。不過，中國科學(xué)院農(nóng)業(yè)政策研究中心主任、清華大學(xué)中國農(nóng)村研究院學(xué)術(shù)委員會委員黃季焜調(diào)查認(rèn)為，目標(biāo)價格政策執(zhí)行中仍有一些操作問題尚待解決。
　　舊有補(bǔ)貼推高糧價，農(nóng)業(yè)面臨天花板
　　中國的糧食流通改革始于2004年。
　　“2004年國務(wù)院17號文要求糧食收購市場放開，我們?nèi)∠吮Ｗo(hù)價收購，實行最低收購價和臨時收儲政策；取消農(nóng)業(yè)4稅而給4補(bǔ)貼；以關(guān)稅配額形式形成新的進(jìn)出口調(diào)節(jié)制度，同時我們的儲備體系發(fā)生了很大的變化。”原國家發(fā)改委副主任杜鷹介紹。
　　這些政策是有效的，但“操作中存在偏差，隨著國內(nèi)外農(nóng)業(yè)環(huán)境的變化，導(dǎo)致越到后來越出現(xiàn)新矛盾和挑戰(zhàn)，”杜鷹稱，其中最顯著的就是政策性收儲價格剛性上升，導(dǎo)致國內(nèi)外差價擴(kuò)大，進(jìn)口上升。
　　最開始實施最低收購價和臨時收儲政策的那幾年，價格基本穩(wěn)定。轉(zhuǎn)變發(fā)生在2008年。
　　2008年后，小麥、稻谷的最低收購價和玉米、大豆等臨時收儲價格年年提高，從2008年到2013年，小麥最低收購價上漲59%，稻谷上漲97%。
　　與此同時，農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口量節(jié)節(jié)攀升。中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長、辦公室主任、清華大學(xué)兼職教授陳錫文介紹，2013年糧食、包括大豆凈進(jìn)口8402萬噸。2014年1-11月已經(jīng)進(jìn)口8860萬噸，估計全年會首次突破9000萬噸，扣除大豆將近7000萬，谷物、谷物粉進(jìn)口大約2000萬噸，2013年進(jìn)口食用植物油922萬噸，相當(dāng)于國產(chǎn)的90%，棉花420萬噸，相當(dāng)于國產(chǎn)的三分之二，食糖450萬噸，相當(dāng)于國產(chǎn)三分之一，乳制品將近200萬噸，牛羊肉58萬噸，豬肉55萬噸。
　　“這是因為隨著工業(yè)化的推進(jìn)，資源要素（比如石油）價格提高，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本提高加快，導(dǎo)致市場價追逐上升，國內(nèi)外價差擴(kuò)大。”杜鷹介紹，這使得現(xiàn)行的調(diào)控體系陷入兩難——成本上升后提高價格，價格越接近天花板，進(jìn)口量越上升，如果不提高價格，成本上升后生產(chǎn)積極性受傷，農(nóng)業(yè)將衰退。
　　事實上，棉花和食糖已經(jīng)陷入兩難困境。杜鷹介紹，2011年開始，棉花和食糖的國內(nèi)價格已經(jīng)高過進(jìn)口完稅后價格。而中儲棉還在大量收儲，否則農(nóng)民利益受損，高進(jìn)低出的記過就是財政必須提供巨額補(bǔ)貼，2012，成本上升了23%，臨時收儲價格只提高了3%。2013年，成本上升，收儲價格沒有提高，食糖收儲價格甚至下調(diào)了。
　　杜鷹稱，由于執(zhí)行的收儲價格高于市場價，只能中儲糧、中儲棉等國企之類來收儲，或者委托收購，而其他市場主體，如加工物流企業(yè)沒有入市積極性。這導(dǎo)致相當(dāng)長一個時期內(nèi)，農(nóng)產(chǎn)品流通中中儲糧和中儲棉包打天下，農(nóng)產(chǎn)品的市場機(jī)制價格調(diào)節(jié)供求的機(jī)制作用被泯滅。
　　“隨著收儲量擴(kuò)大，補(bǔ)貼壓力越來越大，絕大部分都被政策性收儲了，收進(jìn)來就要補(bǔ)貼，補(bǔ)貼都在流通環(huán)節(jié)，效率低，潛在虧損風(fēng)險大。此外，收上來的糧食棉花等堆在6個主產(chǎn)省，以中央庫存為主，調(diào)糧移庫，主銷省都不著急，導(dǎo)致全部壓力都在中央，糧食安全壓力太大。”杜鷹稱。
　　補(bǔ)貼接近天花板
　　在農(nóng)業(yè)增產(chǎn)的同時，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼數(shù)額也在迅速增長。2013年，中央財政農(nóng)業(yè)四補(bǔ)貼支出1700億。“四項補(bǔ)貼都影響生產(chǎn)成本和價格。”陳錫文稱。
　　在WTO規(guī)則下，這種補(bǔ)貼叫做“黃箱補(bǔ)貼”——補(bǔ)貼影響成本，從而扭曲價格。如果補(bǔ)貼不進(jìn)入成本、不對價格造成影響，叫做綠箱補(bǔ)貼；在特定的時期，由于讓土地休耕而給予補(bǔ)貼，叫做藍(lán)箱補(bǔ)貼。
　　“黃箱補(bǔ)貼有嚴(yán)格規(guī)定，發(fā)達(dá)國家對農(nóng)產(chǎn)品的補(bǔ)貼不能超過5%，發(fā)展中國家不能超過10%。中國加入WTO，經(jīng)過艱難的談判，我們可以補(bǔ)貼8.5%。”陳錫文介紹，2013年農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值55000億，占60萬億GDP中的9.1%，但是WTO口徑中的農(nóng)業(yè)不包括林業(yè)和漁業(yè)，因此農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值是5萬億左右，可以補(bǔ)到4000億左右。
　　“但是，WTO的規(guī)定非常苛刻，只能是特定品種自身生產(chǎn)成本的8.5%，2013年糧食產(chǎn)值大約是16000億-17000億，那么補(bǔ)貼只能是1400億-1500億。我們的1700億中包括對棉花、大豆、糖料的補(bǔ)貼。基本上，對于谷物的補(bǔ)貼已經(jīng)到了承諾的底線了。”陳錫文介紹。
　　黃線就在眼前，改革勢在必行。
　　促進(jìn)市場調(diào)整產(chǎn)業(yè)鏈
　　2014年中央一號文件提出完善價格機(jī)制，建立目標(biāo)價格制度，首先在新疆對棉花、東北和內(nèi)蒙古對大豆進(jìn)行試點。
　　“目標(biāo)價格是與特定農(nóng)產(chǎn)品的市場價格相掛鉤的補(bǔ)貼方式。確定一個目標(biāo)價格，在價格波動的時候，對價差進(jìn)行補(bǔ)貼，以此來補(bǔ)償農(nóng)戶收益，促進(jìn)農(nóng)業(yè)平穩(wěn)發(fā)展。政府要根據(jù)特定農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)成本、重要性、比價關(guān)系來測定收益，原則是補(bǔ)償生產(chǎn)成本和促進(jìn)收益。”杜鷹介紹，目標(biāo)價格在每年播種前公布，本質(zhì)是價格支持政策，特點是不擾動市場和直接補(bǔ)貼農(nóng)戶，很多國家都使用這種政策。
　　2014年4月和5月，國家發(fā)改委先后公布了新疆棉花和東北大豆的目標(biāo)價格，棉花為19800元每噸，比2013年臨時收儲價格20400元每噸低600元，大豆為4800元每噸，比2013年臨時收儲價格4600元／噸高出200元。
　　“今年棉花市場價格預(yù)計為13500元／噸，新疆主產(chǎn)區(qū)按目標(biāo)價格和實際價格的差異進(jìn)行補(bǔ)貼，也就是每噸補(bǔ)貼6300元，內(nèi)地每噸補(bǔ)貼2000元。按照中等地一畝地產(chǎn)皮棉100公斤來計算，內(nèi)地農(nóng)戶一畝地可以得到200元的補(bǔ)貼，一畝地虧損600元，那么明年自然會有農(nóng)戶選擇不種植棉花，這樣棉花價格會慢慢恢復(fù)。”陳錫文介紹。
　　杜鷹稱，之所以這么做，是因為政府希望棉花種植從黃淮海產(chǎn)區(qū)向新疆集中。“在目前農(nóng)產(chǎn)品國際市場價格情況下，內(nèi)地不適合生產(chǎn)棉花。”陳錫文表示。
　　而大豆目標(biāo)價格高于去年臨時收儲價格，是因為“不能讓國內(nèi)大豆種植面積再減少了。除了中國大豆，其他國家的大豆都是脂肪含量高蛋白質(zhì)含量低，只有中國的大豆蛋白質(zhì)含量是比較高的，豆?jié){、豆腐必須用國產(chǎn)，日本韓國食用的醬湯也是用中國產(chǎn)大豆制作的，要滿足需求的話，要保證1300萬到1400萬噸的產(chǎn)量。”陳錫文解釋。
　　黃季焜認(rèn)為，雖然目標(biāo)價格實施以來，棉花的內(nèi)外差價從2011-2013年的超過50%，下降到2014年底的27%，減少了對價格的直接干預(yù)，也緩解國內(nèi)的庫存壓力，但這項改革的可操作性存有問題。據(jù)他測算，新疆的棉花目標(biāo)價格補(bǔ)貼，今年就達(dá)250余億元。同時，補(bǔ)貼的60%根據(jù)面積、40%根據(jù)交售量發(fā)放，核查棉花面積花費(fèi)巨大的人工成本，開具發(fā)票則存在腐敗風(fēng)險。
　　杜鷹稱，操作中確實存在一些問題，比如棉花面積的核實困難，棉花交售的量核實也困難。“新疆開荒太多，非法開荒不能認(rèn)定，要界定非法合法比較困難。”而補(bǔ)貼60%根據(jù)面積、40%根據(jù)交售量，是“搞得復(fù)雜化了”，不過核查面積可算是一次性成本。“操作的問題不難解決。”
　　在杜鷹看來，目標(biāo)價格政策目前進(jìn)展總的比較順利，市場定價機(jī)制已經(jīng)開始發(fā)揮作用，不像以往由中儲糧、中儲棉及其委托機(jī)構(gòu)單打，而是實現(xiàn)了多渠道收購，“新疆定了800多個軋花廠，經(jīng)過資格認(rèn)定都可以收購，國內(nèi)外差價明顯縮小。2013年，國內(nèi)外棉花每噸差價是4670元，最近2000元；我們的庫存壓力有所改善，1000多萬噸棉花堆在庫里，如果不搞目標(biāo)價格，庫存就還會增加，錢都砸那里了，今年不會再增加；棉紡企業(yè)的效益得到改善，盡管棉紗價格下行，但棉花價格更低，因此企業(yè)得益。”
　　杜鷹估計，今年棉農(nóng)收益可能會比去年要少，“這是為過去提價太快必須要付出的代價，也是改革的陣痛，但是整個產(chǎn)業(yè)鏈活起來了。過去棉花企業(yè)沒法活，將來我看有些棉農(nóng)就得轉(zhuǎn)行去紡紗了，不用再種棉花，總的來看，效果還是不錯的。”
　　黃季焜認(rèn)為，中國農(nóng)業(yè)的未來不在于“增加補(bǔ)貼”，而在于明晰土地產(chǎn)權(quán)、轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式、改革科研體制、促進(jìn)農(nóng)業(yè)進(jìn)步、完善市場、改善國際環(huán)境以及增加基礎(chǔ)設(shè)施投資。不過，更多的決策部門人士強(qiáng)調(diào)，補(bǔ)貼對中國農(nóng)民和農(nóng)業(yè)仍然有重要意義，需要改變的是補(bǔ)貼方式，即應(yīng)該符合WTO規(guī)則下的綠箱補(bǔ)貼模式。
　　杜鷹認(rèn)為，今后不應(yīng)過于強(qiáng)調(diào)通過政策性補(bǔ)貼來保證農(nóng)民收入問題，“保不了，還影響市場機(jī)制發(fā)揮作用”。此外，還應(yīng)該適當(dāng)提高對價格波動的容忍度，“過去我們對價格波動過于敏感。應(yīng)該訂立一個區(qū)間，區(qū)間內(nèi)就應(yīng)當(dāng)容忍。”