根據(jù)世貿(mào)組織今年7月最新發(fā)布的《世界貿(mào)易報告》數(shù)據(jù)統(tǒng)計，中國已經(jīng)超過印度，累計成為1995年至2012年世界第一大反補貼調(diào)查對象國，所遭受的反補貼調(diào)查案件占到WTO自1995年統(tǒng)計以來的21%。由于“非市場經(jīng)濟地位”的原因，中國在2004年才首次遭遇來自加拿大的對華產(chǎn)品反補貼案，但自此在全球反補貼案件中作為調(diào)查對象國的比例急劇上升，反補貼正被發(fā)達國家甚至發(fā)展中國家視為對華貿(mào)易救濟的新手段，在世界經(jīng)濟下滑、保護主義抬頭等國際大背景下，“中國制造”儼然正成為國際貿(mào)易保護主義抬頭的最大受害者。

　　國際規(guī)則中的反補貼制度

　　關于反補貼制度的實踐在發(fā)達國家已經(jīng)100多年，從關貿(mào)總協(xié)定到世貿(mào)組織，國際規(guī)則關于反補貼制度經(jīng)歷制定、發(fā)展和不斷調(diào)整過程，目前世界貿(mào)易組織有關反補貼的規(guī)則，廣義上是指由《1994年關稅與貿(mào)易總協(xié)定》、《補貼與反補貼措施協(xié)議（下稱SCM協(xié)議）》、《農(nóng)業(yè)協(xié)議》、《服務貿(mào)易總協(xié)定》相關條款，以及相關的決議、宣言、聲明所確立的一整套規(guī)則。其中，《1994年關稅與貿(mào)易總協(xié)定》第6條和第16條確立了世界貿(mào)易組織關于貨物貿(mào)易補貼和反補貼措施的基本原則；而SCM協(xié)議是世界貿(mào)易組織關于工業(yè)品貿(mào)易補貼與反補貼措施的詳細規(guī)范。世貿(mào)組織SCM協(xié)議的出發(fā)點是為了追求自由貿(mào)易的最大公平化，但是對于采用反補貼稅的形式是否給國際貿(mào)易和經(jīng)濟發(fā)展帶來更多的利益，在學者中一直是有爭議的，由于國際規(guī)則本身就是國與國之間利益平衡的結(jié)果，國際規(guī)則中的反補貼制度的發(fā)展也頻見貿(mào)易保護主義的色彩。

　　SCM協(xié)議規(guī)定世貿(mào)組織成員對反補貼行為可采取的救濟措施：一是直接通過世貿(mào)組織爭端解決機制采取救濟；二是通過成員自身的反補貼措施程序，直接采取征收反補貼稅得到救濟。爭端解決程序與反補貼措施可以平行引用，即在程序上可以同時進行，但只能采取一種形式，而不能兩者同時進行。10多年來，世貿(mào)組織一些成員實施的對其他成員反補貼措施呈不斷上升的態(tài)勢，因此而引起的成員間的貿(mào)易爭端也日益增多，尤其是美國在2005年頒布《美國貿(mào)易權(quán)利執(zhí)行法案》將反補貼的國內(nèi)立法適用到包括中國在內(nèi)的所謂非市場經(jīng)濟體的輸美產(chǎn)品。

　　在近期的全球市場中，有兩個主導型運動：一是有限的、能給消費者帶來收益的內(nèi)部市場多元化，二是部門內(nèi)競爭增長伴隨著國家間的制度摩擦，在過去的10年中，繼發(fā)性保護主義措施如反傾銷、反補貼成了優(yōu)先使用的非關稅壁壘。目前，美國是開展反補貼調(diào)查案件數(shù)量最多的國家，其實施貿(mào)易救濟措施強調(diào)國家利益和政治利益優(yōu)先的原則，在貿(mào)易救濟法律領域，強調(diào)國內(nèi)法優(yōu)于國際法，因此在實踐中，美國反補貼措施往往配合美國的經(jīng)濟政策，在很多情況下會違背世界貿(mào)易組織的規(guī)則，所以美國也是在補貼與反補貼問題上存在爭議最多的國家。

　　發(fā)達國家劍指“中國制造”

　　SCM協(xié)議是世貿(mào)組織成員國制定國內(nèi)反補貼法的基礎和依據(jù)，但是各國在制定其國內(nèi)反補貼立法時，利用SCM協(xié)議條文模糊的漏洞，往往在其國內(nèi)立法時作出對自己有利的規(guī)定。近年美、歐等發(fā)達國家開始通過調(diào)整國內(nèi)反補貼制度對“非市場經(jīng)濟國家”適用反補貼稅法，使其國內(nèi)產(chǎn)業(yè)同時得到反傾銷和反補貼的雙重保護。市場經(jīng)濟國家的傾銷或補貼的經(jīng)濟影響是可以區(qū)分的，但在非市場經(jīng)濟國家中因為兩者難以區(qū)分，因此同時適用兩法并不合理。因此美、歐等發(fā)達國家對非市場經(jīng)濟國家同時適用兩法，將反補貼作為貿(mào)易競爭和產(chǎn)業(yè)競爭的新武器，相當于對非市場經(jīng)濟國家的進口設立新的屏障，打擊其出口商，從而帶有濃重的貿(mào)易保護主義色彩。

　　從二戰(zhàn)結(jié)束到冷戰(zhàn)之前，由于美蘇兩大陣營之間的貿(mào)易受到限制，所以最早在1947年GATT中出現(xiàn)了“市場經(jīng)濟國家”和“非市場經(jīng)濟”概念，GATT是由市場經(jīng)濟國家建立并為其服務的。冷戰(zhàn)期間，兩大陣營的劃分更加明顯，因此不存在關于“市場經(jīng)濟”或“非市場經(jīng)濟”兩類國家反傾銷調(diào)查的不同方式。但是冷戰(zhàn)結(jié)束后，越來越多的“非市場經(jīng)濟國家”開始向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型，并參與國際貿(mào)易發(fā)展，因此1994年GATT中專門規(guī)定對這類國家如何考量其在國際貿(mào)易中貨幣的控制問題、國有企業(yè)享有特殊權(quán)利問題，中國2001年加入世貿(mào)組織后，在其《入世議定書》和工作組報告中都做了特殊要求。但是這些規(guī)定對進口成員方使用權(quán)的邊界并未作出嚴格限制。

　　美國關于對“非市場經(jīng)濟國家”是否適用反補貼稅的問題，起源于1984年美國關于從捷克斯洛伐克和波蘭進口碳鋼的案件，美國商務部做出了否定性初裁，由于捷克斯洛伐克和波蘭是非市場經(jīng)濟國家，而非市場經(jīng)濟不存在普遍的私有制，政府負責絕大多數(shù)的生產(chǎn)要素分配，因此不存在市場，也就不存在市場價格，故無法量化補貼幅度。此后美國再沒有對來自“非市場經(jīng)濟國家”的補貼進口產(chǎn)品發(fā)起反補貼調(diào)查，直到1991年商務部在對來自中國的風扇進行損害檢測時，認為盡管中國是“非市場經(jīng)濟國家”，但是被調(diào)查的產(chǎn)業(yè)是市場經(jīng)濟導向的，商務部有責任按照市場經(jīng)濟國家的反補貼標準對中國涉案產(chǎn)業(yè)進行調(diào)查，最終美國商務部認定：從整體上看，中國風扇產(chǎn)業(yè)不能作為市場導向產(chǎn)業(yè)，因此直到2006年美國商務部再沒有對“非市場經(jīng)濟體”發(fā)起反補貼損害調(diào)查。

　　美國對“非市場經(jīng)濟”的定義最早見于《1988年綜合貿(mào)易和競爭法》。在美國的主要非市場經(jīng)濟貿(mào)易伙伴中，只有中國仍然是美國在反傾銷調(diào)查中適用非市場經(jīng)濟規(guī)則的對象。直到2012年2月底，美國反補貼稅法中都沒有明確規(guī)定該法對于非市場經(jīng)濟體或轉(zhuǎn)型經(jīng)濟體的適用，因此這個問題只能通過執(zhí)法機關的具體實踐來確定，但2012年3月13日，美國總統(tǒng)奧巴馬簽署關稅修訂法案，據(jù)此美國商務部可對自中國、越南等“非市場經(jīng)濟國家”進口的所謂“受補貼商品”征收反補貼稅。

　　與美國做法不同的是，歐盟不再將市場經(jīng)濟體制改革較為深入的國家列入上述“非市場經(jīng)濟國家名單”。如，歐盟在1998年4月通過905/98號法令，將中國和俄羅斯從非市場經(jīng)濟國家的名單中排除，而在反傾銷調(diào)查中將其作為“轉(zhuǎn)型經(jīng)濟國家”看待，并在2002年11月承認俄羅斯市場經(jīng)濟國家地位。在歐盟反傾銷法中，盡管中國名義上不再被視為非市場經(jīng)濟國家，但是其反傾銷調(diào)查中對中國適用的調(diào)查方法和程序與美國的反傾銷法中所適用的非市場經(jīng)濟規(guī)則并沒有本質(zhì)的區(qū)別。

　　對華反補貼調(diào)查進入多發(fā)期

　　由于中國在加入世貿(mào)組織的協(xié)議中規(guī)定，在15年內(nèi)中國可以保留非市場經(jīng)濟地位國家的地位，而西方國家反補貼調(diào)查按慣例不涉及非市場經(jīng)濟國家，因此過去在中國面臨的國際貿(mào)易摩擦問題中反補貼問題并不突出。但隨著中國“非市場地位國家”到“市場地位國家”的轉(zhuǎn)變，中國對外出口大幅增長，同時隨著中美之間貿(mào)易摩擦的不斷升溫，美國對中國采取的反傾銷和保障措施已遠遠不能滿足其國內(nèi)生產(chǎn)商所希望達到的效果，以美國為首針對中國商品的反補貼訴訟已經(jīng)成為國外對華發(fā)起貿(mào)易爭端的又一新手段。

　　截至2012年底，共有7個國家對華出口產(chǎn)品發(fā)起62起反補貼調(diào)查，其中美國對華發(fā)起反補貼調(diào)查最多為33起，加拿大14起，澳大利亞7起，歐盟5起，印度1起，南非1起，墨西哥1起，歐盟是2011年5月首次對華反補貼。而對華發(fā)起反補貼的國家同時較多使用其他對華貿(mào)易救濟措施，這7個國家對華發(fā)起反傾銷數(shù)量也均排在前十名，由此可見反補貼是部分國家對華反傾銷工具的一種延伸，隨著中國被越來越多國家給予“市場經(jīng)濟地位”，對華反補貼調(diào)查數(shù)量將繼續(xù)擴大。而且被裁定為補貼的項目，往往會成為后續(xù)對我國反補貼調(diào)查的證據(jù)，從而誘發(fā)更多的反補貼調(diào)查。

　　但是客觀上，中國現(xiàn)有補貼政策不合規(guī)之處給予國外對華反補貼更多口實。盡管改革開放以來中國市場經(jīng)濟獲得了極大發(fā)展，隨著中國市場經(jīng)濟體制的不斷完善，政府給予企業(yè)的補貼逐步得到了規(guī)范，但仍然存在一些與世貿(mào)組織規(guī)則不符的補貼，尤其是不合規(guī)的地方政府補貼。例如，外商投資出口企業(yè)稅收優(yōu)惠、外商投資企業(yè)和外國企業(yè)購買國產(chǎn)設備稅收優(yōu)惠、國內(nèi)企業(yè)技術改造購買國產(chǎn)設備稅收優(yōu)惠及一些地方政府的出口獎勵政策等都屬于世貿(mào)組織規(guī)則明令禁止的紅燈補貼，以及一些只適用于特定企業(yè)和產(chǎn)業(yè)的專項補貼。同時，“入世”承諾中關于發(fā)展中國家部分降低國外對華反補貼存在難度。在關于SCM協(xié)議的執(zhí)行方面，一些世貿(mào)組織成員方認為盡管他們認定中國屬于非市場經(jīng)濟國家，但是基于中國經(jīng)濟改革現(xiàn)階段的情況，并根據(jù)這一階段中國經(jīng)濟運行的特點，也具備了造成扭曲貿(mào)易的補貼的可能性，這種補貼形式不僅增加了市場保護的程度，同時也會扭曲中國在世貿(mào)組織其他成員方市場上的出口業(yè)績表現(xiàn)。在這種條件下，中國的出口也應當適用世貿(mào)組織的SCM協(xié)議，但是出于對中國從SCM協(xié)議第27條規(guī)定中獲益的考慮，一些成員主張限制SCM協(xié)議第27條作為對非市場經(jīng)濟國家的中國的適用。還有一些成員提出了對基于中國經(jīng)濟的非市場特性而產(chǎn)生的，來自政府控制的銀行體系的貸款所提供的對國有企業(yè)的支持的關注。這些貸款通常在到期后可以產(chǎn)生自動延期、豁免的效果，或者可以享受低于市場水平的利率，而這些內(nèi)容都沒有作為補貼的形式列入附表5A和5B中。除此之外，世貿(mào)組織的成員方還對地方政府的補貼，中國對特定經(jīng)濟部門如電信、出口高技術產(chǎn)品、鋼鐵產(chǎn)業(yè)提供的補貼問題，以及中國提供的與經(jīng)濟特區(qū)相關的補貼和優(yōu)惠政策的問題表示了關注。對于反補貼調(diào)查程序的特殊規(guī)則的適用期限，《入世議定書》并沒有作出任何規(guī)定，這就意味著，在有關反傾銷調(diào)查的非市場經(jīng)濟規(guī)則最終在15年失效以后，進口成員方的調(diào)查機構(gòu)仍然可以在反補貼調(diào)查程序中適用所謂非市場經(jīng)濟規(guī)則。同時，《入世議定書》并沒有規(guī)定中國是否為“轉(zhuǎn)型經(jīng)濟”，能否對中國實施反補貼稅法就取決于各國的具體規(guī)定。

　　目前需要關注的對華反補貼國家可以分為三類：第一類是已經(jīng)多次對華進行反補貼調(diào)查，如美國、加拿大、歐盟等，這類國家國內(nèi)反補貼法律規(guī)則成熟，運用反補貼實踐經(jīng)驗豐富，對華反補貼已經(jīng)進入穩(wěn)定多發(fā)期；第二類是盡管反補貼實踐經(jīng)驗不豐富，但是可能會擴大對華反補貼調(diào)查的國家，如印度，盡管中印兩國貿(mào)易量占中國比重不大，但是印度是同中國經(jīng)常發(fā)生貿(mào)易摩擦的國家，對華反傾銷案件數(shù)量位列第一，2008年也開始嘗試對華使用反補貼工具，但是印度本身反補貼實踐經(jīng)驗并不豐富，其國內(nèi)自身不符合SCM協(xié)議允許補貼也經(jīng)常使用，是世貿(mào)組織成員方中主要的被反補貼大國，因此未來印度對華反補貼動向并不會很嚴重；第三類是已經(jīng)承認中國市場經(jīng)濟地位的國家，如澳大利亞、新西蘭等國，因為不存在法律規(guī)則的障礙，并且這些國家也是世貿(mào)組織成員方內(nèi)較多使用反補貼工具的國家，這些國家是否對華發(fā)起反補貼調(diào)查案件完全取決于與中國的貿(mào)易競爭關系。

　　按國際規(guī)范規(guī)避對華反補貼

　　反補貼與反傾銷最大的不同是，反傾銷主要針對的是企業(yè)個體行為，而反補貼針對的是政府的行為，將對一國的產(chǎn)業(yè)和開放政策產(chǎn)生巨大影響。對華反補貼作為新貿(mào)易保護主義手段，對中國最大的危害是干擾中國國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展政策，從而引起“發(fā)展扭曲”。國內(nèi)長期以來的一些不合理補貼政策既沒有實現(xiàn)國內(nèi)的公平發(fā)展問題，也容易招致國外反補貼，需要改善國內(nèi)補貼制度。

　　但并非所有補貼政策都得到禁止，符合世貿(mào)組織規(guī)則的補貼是允許的，國內(nèi)合理的補貼政策也是發(fā)展中國家實現(xiàn)發(fā)展不可或缺的手段，另外從實踐中看，發(fā)達國家之間的補貼以及由此引發(fā)的爭端是占最大比例的補貼，補貼雖然在一定程度上受到規(guī)范的限制，但發(fā)達國家使用補貼時卻經(jīng)常超出世貿(mào)組織規(guī)則的限制。

　　因此必須系統(tǒng)梳理中國現(xiàn)存補貼政策，取消屬于世貿(mào)組織禁止類補貼，把有限的財政力量用于支持科研發(fā)展、落后地區(qū)發(fā)展，在世貿(mào)組織允許制度空間下更好實現(xiàn)中國的均衡發(fā)展，更加策略地按照國際規(guī)范的要求使用補貼和規(guī)避國外對華反補貼。

　　自2004年遭遇國外反補貼調(diào)查以來，從商務部到地方政府以及涉案企業(yè)，都經(jīng)過了從不熟悉反補貼規(guī)則、被動應戰(zhàn)，到有效組織各方力量積極應訴的過程。從實踐來看，一方面，能夠積極應訴的企業(yè)，在案件中受到的損失相對較??；各級政府和相關部門也應及時向企業(yè)提供反補貼貿(mào)易摩擦信息，動員涉案企業(yè)積極應訴，在溝通上下級商務主管部門、商會協(xié)會和企業(yè)四個主體之間的信息方面起好橋梁和紐帶的作用。

　　另一方面，中國作為世界最大的出口國、GDP第二大國，也應通過努力促進修改世貿(mào)組織規(guī)則來限制其他國家使用反補貼工具，為國家和企業(yè)爭取更大利益。目前全球化和區(qū)域化多元發(fā)展，中國在國際和區(qū)域經(jīng)濟組織中的影響力在加大，近期無論是中美BIT談判、TPP談判的進展，以及中國（上海）自貿(mào)試驗區(qū)的獲批和創(chuàng)新對外開放模式，都給了中國企業(yè)更大的空間去應對國外對華反補貼等貿(mào)易摩擦。

　　（作者為哈佛大學肯尼迪學院訪問學者、上海社會科學院研究室副主任）